Analyse Der Sündenfall von Dublin
Düsseldorf · Die Dubliner Übereinkunft sollte die Grundlage für einen einheitlichen europäischen Umgang mit Flüchtlingen legen. Sie stellte sich als die größte Fehlleistung der Europäischen Union heraus.
Im Schutz der europäischen Asylregeln von Dublin III fühlte sich Deutschland lange Zeit sichtlich wohl. 300 Menschen waren im Oktober 2013 vor Lampedusa ertrunken - auf der Flucht nach Europa. Doch der damalige Innenminister Hans-Peter Friedrich (CSU) ging schnell zur Tagesordnung über. Die Bestimmungen zur Aufnahme von Flüchtlingen würden "selbstverständlich unverändert bleiben", meinte der Chef des Innenressorts, der danach recht schnell über die unappetitliche Affäre des SPD-Abgeordneten Sebastian Edathy stolperte.
"Dublin" war eben das Zauberwort der deutschen Innenpolitik. Es hielt Deutschland - zumindest in der Theorie - flüchtlingsfrei. Das in der irischen Hauptstadt 1997 unterzeichnete Abkommen war eigentlich als Meilenstein der europäischen Einigung gedacht. Zum ersten Mal arrangierten sich die Länder der damals noch Europäischen Gemeinschaft auf eine gemeinsame Asylpolitik. Zuvor war jedes Mitgliedsland selbst für Flüchtlinge und politisch Verfolgte zuständig. Die erste Migrationswelle im Gefolge des Zusammenbruchs von Jugoslawien und der daraus folgenden Balkankriege erschütterte diese Regel. Man wollte künftig lieber zusammenarbeiten.
Doch daraus wurde nichts - trotz des guten Willens. Zwar versuchten die Staaten im finnischen Tampere 1999 den großen Wurf. Sie verständigten sich darauf, eine gemeinsame Asylpolitik zu betreiben und in der EU einen "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" zu schaffen. Doch diese Vergemeinschaftung, wie es EU-amtlich heißt, kam nie zustande. Es blieb im Kern nur beim simplen Grundsatz des Dubliner Abkommens, zuletzt in der Fassung des Europäischen Rats vom 26. Juni 2013. Danach ist das Land, in das die Flüchtlinge zum ersten Mal einreisen, für das Asylverfahren zuständig.
Das war die folgenreichste Fehlentscheidung der Europäischen Union. Denn sie wog Deutschland in Sicherheit, weil es nur noch an EU-Staaten grenzte. Damit war ausgerechnet die reiche Bundesrepublik von der Last der meisten Asylverfahren befreit. Der stetige Rückgang der Asylbewerber bis 2008, als gerade einmal 28.000 Menschen in Deutschland Zuflucht suchten, tat ein Übriges.
Die Regierenden konnten sich darin sonnen, dass Deutschland zusammen mit Schweden das liberalste Asylrecht in Europa hatte. Zugleich war es perfekt vor einer Flüchtlingswelle geschützt. An der Grenze zu den spanischen Enklaven in Marokko und zwischen Griechenland und der Türkei standen unüberwindliche Zäune. Die Flucht über das Mittelmeer verhinderten autoritäre Regime wie das von Gaddafi in Libyen.
Doch die Sicherheit trog. Als immer mehr Menschen auf wackligen Schlauchbooten das Mittelmeer überquerten, weil sie in Libyen nach dem Sturz Gaddafis nicht mehr aufgehalten wurden, begann die Sache, brenzlig zu werden. Denn schon damals war klar, dass Italien und auch Griechenland als die exponiertesten Länder im Süden der EU den Ansturm würden nicht verkraften können.
Doch die Europäer und vor allem die Deutschen übersahen alle Alarmzeichen. Bisweilen entstand der Eindruck, die Massen-Unglücke auf dem Mittelmeer kämen gar nicht so ungelegen, da sie Fluchtwillige und deren Schleuser doch ganz wirksam abschrecken würden. Wegen dieser zynischen Grundhaltung blieben die Südländer auf sich gestellt. Die Schuldenkrise gab den beiden Ländern dann den Rest.
Sie behalfen sich mit einem Trick. Sie nahmen die überlebenden Flüchtlinge auf, registrierten sie und schickten sie nach Norden weiter. Plötzlich gab es wieder Flüchtlinge auch in Deutschland. Die Behörden, bei denen sie Asyl beantragten, hätten sie wieder nach Italien zurückschicken können. Doch das schlechte Gewissen plagte die deutsche Politik. Sie nahm die Verletzung des Dublin-Abkommens billigend in Kauf. Zumindest, solange die Zahl der Flüchtlinge übersichtlich blieb.
Die Wende kam mit den großen menschlichen Katastrophen der Jahre 2013 und 2014. Wenn in einer Woche Tausende Menschen auf der Flucht ertrinken, kann Europa nicht mehr wegschauen. "Schande über diese EU" hieß es in den Kommentaren aller angesehenen Medien. Spätestens jetzt wäre es dringend erforderlich gewesen, zu einer einheitlichen Flüchtlingspolitik in der EU zu kommen. Man hätte den Geist von Tampere wiederbeleben können. Man hätte über Quoten reden und einheitliche Standards bei Asylverfahren festlegen können. Wieder passierte nichts. Die Behörden auf Lampedusa, wo die meisten Flüchtlinge ankamen, resignierten, man winkte nur noch durch. Deutschland lehnte damals kurzsichtig ein Quotensystem ab und verließ sich lieber auf Dublin.
Das Ende kam mit Schrecken. Statt das gefährliche Mittelmeer wählten die Flüchtlinge aus den Krisengebieten des Nahen und Mittleren Ostens die Ägäis als Fluchtstrecke und schlugen sich dann über die Balkan-Route nach Norden durch. "Das System von Dublin ist zusammengebrochen", stellte SPD-Fraktionschef Thomas Oppermann lakonisch fest. Als erstes kapitulierte das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF). "Dublin-Verfahren werden nicht weiter verfolgt", twitterte die Behörde am 25. August. Der Schutz durch Dublin war eine Schimäre. Am 6. September 2015 öffnete Kanzlerin Angela Merkel nach Rücksprache mit ihrem österreichischen Amtskollegen Werner Faymann die Grenze. "Es war der einzige menschenrechtlich vertretbare Weg", urteilt der Völkerrechtler Ulrich Fastenrath von der Technischen Universität Dresden.
Jetzt müssen die Europäer die Scherben von Dublin auflesen. Es wird die größte Bewährungsprobe der EU. Und es ist unsicherer denn je, ob die Europäer sie bestehen.
